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环境损害评估  

2014-01-18 00:07:24|  分类: 转载 |  标签: |举报 |字号 订阅

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环境损害评估
主要作者
於方博士
研究员/副主任
环境风险与损害鉴定评估研究中心
环境保护部环境规划院
2012年12月
                                                  
1本系列“政策与实践对比”研究报告为中欧环境治理项目专家就中欧环境治理领域现状探究比较
而成的研究报告,分别从属本项目的四大主题,包括中国卷及欧盟卷两部分。报告内容仅为作者观
点,不代表欧盟或任何其他官方意见。“该报告对应的是中欧环境治理项目第二主题“公众参与环
境规划和决策”。研究报告三——环境损害评估                                                       目录
中欧环境治理项目                                                                第 ii 页
目录
1 摘要 ..............................................................................................................................................................4
2 环境污染损害评估的在中国的开展情况 .....................................................................................................6
2.1 文献回顾......................................................................................................................................................6
2.1.1.1 环境污染损害评估方法研究进展................................................................................................................. 6
2.1.1.2 环境污染损害相关立法研究进展................................................................................................................. 7
2.2 环境污染损害评估工作现状......................................................................................................................8
2.2.1 中国开展环境损害评估的必要性.....................................................................................................8
2.2.1.1 环境污染事件呈高发态势............................................................................................................................. 8
2.2.1.2 污染责任追究制度尚未建立......................................................................................................................... 8
2.2.1.3 环境污染损害得不到有效赔偿与修复......................................................................................................... 8
2.2.1.4 环境污染损害案件判决与行政处罚缺乏依据............................................................................................. 9
2.2.2 中国的环境污染损害评估工作现状 .................................................................................................9
2.2.2.1 农业部工作开展情况..................................................................................................................................... 9
2.2.2.2 国家海洋局工作开展情况............................................................................................................................. 9
2.2.2.3 司法部工作开展情况................................................................................................................................... 10
2.2.2.4 环保部环境损害评估工作进展................................................................................................................... 10
2.3 小结............................................................................................................................................................11
3 环境污染损害评估立法与技术现状........................................................................................................... 11
3.1 中国的环境污染损害赔偿法律框架........................................................................................................11
3.1.1 综述...................................................................................................................................................11
3.1.2 民事环境损害相关法律...................................................................................................................12
3.1.2.1 相关法律 ...................................................................................................................................................... 12
3.1.2.2 主要问题与差距........................................................................................................................................... 12
3.1.3 生态环境资源损害相关法律...........................................................................................................13
3.1.3.1 相关法律 ...................................................................................................................................................... 13
3.1.3.2 主要问题与差距........................................................................................................................................... 13
3.2 环境污染损害评估工作国别比较............................................................................................................14
3.2.1 法律体系...........................................................................................................................................14
3.2.1.1 美国.............................................................................................................................................................. 14
3.2.1.2 欧盟.............................................................................................................................................................. 14
3.2.1.3 日本.............................................................................................................................................................. 15
3.2.1.4 法律体系国别比较....................................................................................................................................... 15
3.2.2 工作机制...........................................................................................................................................19研究报告三——环境损害评估                                                       目录
中欧环境治理项目                                                                第 iii 页
3.2.2.1 美国.............................................................................................................................................................. 19
3.2.2.2 欧盟.............................................................................................................................................................. 19
3.2.2.3 日本.............................................................................................................................................................. 19
3.2.3 技术方法体系...................................................................................................................................19
3.2.3.1 美国.............................................................................................................................................................. 20
3.2.3.2 欧盟.............................................................................................................................................................. 20
3.2.3.3 日本.............................................................................................................................................................. 20
3.2.4 资金保障...........................................................................................................................................21
3.2.4.1 环境责任保险 .............................................................................................................................................. 21
3.2.4.2 环境赔偿基金 .............................................................................................................................................. 22
3.2.4.3 其他.............................................................................................................................................................. 23
3.2.5 环境污染损害评估国别比较:美国、欧盟、日本和中国............................................................23
4 典型环境污染事件分析.............................................................................................................................. 27
4.1 2004 年沱江特大环境污染事件...............................................................................................................27
4.1.1 事件概况...........................................................................................................................................27
4.1.2 事件处理结果...................................................................................................................................27
4.2 2010 年蓬莱‘19-3’油井溢油事件.......................................................................................................27
4.2.1 事件概况...........................................................................................................................................27
4.2.2 事件处理结果...................................................................................................................................28
4.3 云南曲靖铬渣污染事件............................................................................................................................29
4.3.1 事件概况...........................................................................................................................................29
4.3.2 事件处理结果...................................................................................................................................29
4.4 小结............................................................................................................................................................29
5 政策建议..................................................................................................................................................... 30
5.1 完善环境污染损害赔偿法律体系............................................................................................................31
5.2 建立环境污染损害鉴定评估工作制度....................................................................................................31
5.3 规范环境污染损害鉴定评估技术与方法................................................................................................32
5.4 加强资金保障等相关环境经济政策的研究............................................................................................32
6 参考文献............................................................................................................................................... XXXIV
表目录
表1  环境损害相关法律国别比较:美国、欧盟、日本和中国..............................................................................17
表 2  环境损害评估综合比较:美国、欧盟、日本和中国 .....................................................................................25研究报告三——环境损害评估                                                       正文
中欧环境治理项目                                                                第 4 页
1 摘要
中国目前处于快速工业化和城镇化的关键时期,近年来环境污染事件频繁发生,公众的人身健康
与财产安全受到威胁,私益损害不能得到足额赔偿,由此引发的环境纠纷成为影响社会稳定的重要因
素;同时,环境公益损害赔偿尚未提到正式日程,在实践中,污染清除与后续修复费用基本由政府承
担,有些跨国界污染事件还引起国际纠纷。因此,充分借鉴发达国家的实践经验,进行环境污染损害
鉴定评估与赔偿专项研究,针对这项工作在法律、工作机制、技术方法和资金保障方面的缺陷提出相
关建议,对于中国建立环境污染损害赔偿制度,维护环境公平正义具有重要的现实意义。
发达国家在自身的环境保护工作中逐渐形成了各具特色的环境损害评估与赔偿制度,美国、日
本、欧盟及其成员国等国家和国际组织结合各国的法律制度体系、行政管理体制和主要环境污染问
题,在法律层面对环境污染损害赔偿范围、损害评估工作程序、环境责任制度、资金保障机制、信息
公开与公众参与做出明确界定,在实践中逐步形成了适应本国体制的损害评估与赔偿工作机制,不断
丰富完善环境污染损害鉴定评估技术方法体系,并在此基础上设计赔偿标准与资金管理模式,形成了
比较健全的资源环境保护和环境权益保障体系。
作为世界上第一个对环境损害问题施行彻底严厉制度的国家之一,美国通过实际案例评估工作经
验的积累,创造性地构建了一套完整的自然资源环境损害评估制度。在法律方面,形成了以超级基金
法、石油污染法、清洁水法为基本框架的环境损害赔偿与责任追究立法体系,对 NRDA 工作程序与适
用方法做出原则性规定;在工作层面,形成了以内政部及其下属机构与/或国家海洋与大气管理局与/或
责任方为主,农业部、环保局等联邦部门、州相关部门共同参与组成自然资源损害评估委托方,由具
备损害评估能力的咨询公司与/或高校、科研机构具体承担,公众参与的工作模式;在技术方面,DOI
与 NOAA 评估规则构成了美国自然资源损害评估的基本框架,首次提出了考虑自然资源恢复之前“期
间损失”、以将生态环境资源损害恢复至基线状态为最终目标的替代等值分析法;在资金保障方面,
环境损害赔偿专项基金为赔偿与修复的主要资金来源。美国的 NRDA 经验已经比较成熟并广范为世界
其他地区所借鉴。
欧盟目前施行的环境责任指令及 REMEDE 技术框架主要吸取了美国法律和技术方法的经验,同时
克服了美国法律制度中的一些缺点。在法律方面,环境责任指令是欧盟指导成员国进行环境责任界定
与开展 NRDA 的核心法律,传统损害赔偿由各国法律调整;在工作方面,各成员国根据各国法律体系
组织实施;在技术方面,正在开发 REMEDE项目,尝试建立自然资源损害评估模型库、方法库与案例
库;在资金保障方面,欧盟国家似乎更青睐于环境责任保险制度,新环境保护法(2007)要求环境责
任保险同时承担传统损害赔偿和环境污染治理费用。
日本在应对环境公害事件的 50 多年的历程中,针对健康损害和矿山修复形成了自己独特的责任与
赔偿制度。在法律方面,针对健康损害,经历了从仅赔付医疗费用(60 年代)、到赔付医疗和福利事
业费(70 年代)、再到损害预防(80 年代)的法律制度演变,针对矿区破坏修复,出台《金属矿业等
矿害对策特别措施法》要求对矿区进行污染治理与生态恢复;在工作层面,建立了中央制定规则、地
方具体开展损害与赔偿标准认定的工作机制;在技术方面,确定了“指定地区-指定疾病-暴露期限”
三要件损害认定标准,不完全科学但操作性好;在资金保障机制方面,日本针对巨额健康损害赔偿费
用创造性地建立了行政救济补偿制度,针对矿区恢复建立了矿害防止公积金与事业基金制度,保证损研究报告三——环境损害评估                                                       正文
中欧环境治理项目                                                                第 5 页
害得到快速及时赔偿。
中国当前的环境损害相关立法和实践还主要关注环境私益损害的责任追究与赔偿,正处于逐渐向
环境公益损害的主张和求偿过渡的初期阶段,与上述国家存在明显差距。在法律方面,中国目前对环
境损害有比较明确的上位法规定,但生态环境资源损害的外延与内涵不明确,且关于环境污染私益损
害的举证责任、损害赔偿与公益诉讼等相关机制不健全,缺乏具体可操作的实体法和程序法规定。在
工作层面,生态环境资源的管理权责散落在多个部门,环境损害评估委托管辖权不明确,环境损害评
估鉴定机制尚未建立,环境损害鉴定评估机构资质条件不明确。在技术方面。在技术方面,国外广泛
采用的环境资源价值评估法与替代等值分析法尚未得到立法与行政主管部门的认可,相关部门各自为
战,没有形成统一规范的评估程序与技术导则;在资金保障方面,尚未建立有效的环境损害赔偿资金
保障制度,导致环境损害赔偿与生态恢复远不到位。
中国目前对于环境污染损害鉴定评估工作的强烈现实需求与工作基础形成较大反差,为此,报告
从完善环境污染损害赔偿法律体系、建立环境污染损害评估司法鉴定制度、规范环境污染损害鉴定评
估技术与方法、加强资金保障等四方面提出建议,促进环境污染损害鉴定评估由理论研究向实际损害
赔偿工作层面的推进,切实维护公众的环境权益。
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